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中小企業改制與稅收政策

發布人: 时间:2017-02-17 13:38:40 浏覽量:1086

一、中小企業改制帶給稅收政策的挑戰

  1.中小企業改制與按所有制和區域制定的稅收優惠政策存在較大的矛盾沖突。從筆者調查的情況來看,首先是現行的按經濟成分制定的稅收優惠政策,由于企業改制打破了所有制界限而難以操作,影響了改制的進程。如原爲集體所有制的校辦、民政福利等中小企業改爲股份制、個體、私營等企業後,能否享受原來的優惠政策?國有糧食企業改制爲其他經濟成分後,是否可以繼續減免稅?其次是按區域制定的所得稅優惠政策,使得中央企業與地方企業之間、不同區域企業之間實際稅負不均,形成了企業間的不平等競爭。對股份制企業所得稅,也有不少區別對待的規定,致使中央企業與地方企業之間、不同地區企業之間的稅負不平,影響了中小企業改制。

  2.“生産型”增值稅存在著阻礙改制企業技術進步和不能徹底解決重複征稅的問題。我國目前實行的“生産型”增值稅,雖然對于穩定和增加財政收入、抑制基建規模膨脹等起了積極作用,但從近五年來的運行實踐來看,其阻礙技術進步和不能徹底解決重複征稅的弊端已逐漸暴露出來。特別是對于企業改制,建立現代企業制度,在某種程度上已形成了阻滯,如某企業作爲某縣級市最大的征稅企業,在該市稅源結構中所占的比重達40%。由于增值稅是價外稅,該企業産業作爲基礎源頭産業,進項稅額抵扣少,加之不允許抵扣外購固定資産所含已征稅款,使該企業實際稅負由稅改前的3%上升到1994年的7.55%,上升了4.55個百分點。基礎産業稅負上升,導致該市宏觀稅負偏高,企業負擔加重,特別是改制企業技術改造投入嚴重不足。

  3.企業改制後存在著大量小規模納稅人被排除在增值稅鏈條之外,在一定程度上影響其生産經營的弊端。根據我國現階段生産力發展水平,新的增值稅制將增值稅納稅人劃分爲一般納稅人和小規模納稅人,這對于增值稅的順利實施起了重要作用。但是,也同時存在大量小規模納稅人被排除在增值稅鏈條之外,在一定程度上影響其生産經營的弊端。隨著企業改革的不斷深入,國有和集體小企業采取承包、租賃、委托經營以及分離、拍賣或由私人經營的方式後,絕大部分經重新認定,由原來的一般納稅人轉爲小規模納稅人。一方面,這些爲數衆多的國有和集體小企業轉爲小規模納稅人後,被人爲地割裂了與一般納稅人的正常經濟往來,既不能享受稅款抵扣,又不能以17%稅率開具增值稅專用發票,失去了多年的客戶,生産經營活動嚴重受阻。另一方面,也使一般納稅人的生産經營和業務往來對象的選擇有了一定的局限性,這在縣級中小企業中表現得尤爲突出。由于縣級中小企業多爲一些生産手工業品和輕工業産品的企業,經濟業務往來客戶多數局限于縣域經濟之中。他們雖被認定爲一般納稅人,但進貨仍然離不開小規模納稅人。此外,一般納稅人不斷減少,小規模納稅人大量增加,也使增值稅難以實行規範化管理,最終危及增值稅稅制的鞏固和完善。

  4.在企業改制時存在利用增值稅專用發票做手腳、騙稅、偷稅等違法行爲。增值稅專用發票能否規範運作直接關系到增值稅乃至整個稅制改革的成敗。近年來,不法分子僞造、盜竊、倒賣、騙取、虛開、代開增值稅專用發票,利用增值稅專用發票偷稅騙稅的違法犯罪行爲屢禁不止;一些企業在改制中,由于種種原因導致財務管理混亂;有的一般納稅人企業在增值稅專用發票使用中,存在應開不開、虛開代開、假報遺失等利用增值稅專用發票的騙稅和偷稅行爲。

  5.改制企業不願及時辦理稅務登記的有關變更、注銷手續,稅收征管難以監控到位。據調查,中小企業改制後,問題較爲突出的是稅務登記制度剛性不足,缺乏制約性。中小企業改制必然會引起納稅主體等登記項目頻繁變動,應及時依法向稅務機關申報辦理稅務登記、變更或者注銷登記。但出于債務、欠稅、一般納稅人認定、及時足額繳稅、財稅體制、政企關系等多方面原因,有相當一部分改制後的企業不願辦理稅務登記的有關變更、注銷等手續。稅務機關在稅務登記管理上明顯滯後,其主要原因就是現行稅務登記制度處罰力度和制約性較差。《征管法》中關于不按規定辦理稅務登記的處罰不及未按規定辦理納稅申報的處罰力度大。加之稅務登記除了對購買發票有制約作用外,對業戶其他方面特別是對大量不需用發票的納稅人來說,制約性很差,從而導致稅務登記率一直較低,在企業改制中這個問題更顯突出。

  6.改制企業的欠稅“空挂”、欠稅難清的現象普遍存在。一是破産企業欠稅基本無法收回;二是企業改制行爲不規範,采取“金蟬脫殼”手段使欠稅“空挂”,難以追繳;三是兼並企業不願承擔被兼並企業的欠稅。在實際工作中,兼並企業往往有意沖銷被兼並企業的欠稅或借故推诿,使稅務機關催繳欠稅因找不到欠稅人而陷入被動狀態。

  7.企业改制后非公有制经济比重上升给税收征管工作带来了一定难度。在中小企业改制中,随着企业拍卖、出售、承包、租赁、委托经营、民营等企业改制形式的出现,一方面,非公有制经济逐渐成为县域经济的重要组成部分,成为新的税收增长点;另一方面,个体私营经济成分比例相应上升,个体私营企业数量增多,给原本就难征难管的个体税收带来了一系列的新情况和新问题。 8.“任务治税”干扰了改制后企业间的平等竞争。在现行分税制财政体制下,基层一些地方政府为平衡财政预算,通过向税务机关层层分解下达指令性税收指标,来保证实际财政预算中的税收计划,全部税收征管活动以此为中心。同时,以行政手段给企业下达税收计划任务,并将此作为考核、评价企业领导工作实绩及决定其职务任免的标准。这种实际工作中存在的“任务治税”现象,在一定程度上阻碍了现代企业制度的建立。

  由于稅收任務的制定存在著較大的主觀性和隨意性,加之前幾年一些地方存在的不合理的財政“墊基數、保基數”的問題,因而使稅收計劃與實際稅源不一致。當下達的稅收任務數超過實際稅源時,就會形成預征或多征;當下達的稅收任務數低于實際稅源時,就會形成漏征或少征。這無疑會幹擾改制後企業間的平等競爭,必然嚴重挫傷廣大職工和改制向各投資方的積極性,限制和阻礙改制的深入進行。

  9.稅收的行政隸屬關系與跨區域的企業改制格格不入,從而使征收管理難以到位。按照目前我國分稅財政體制的規定,稅收依照其行政隸屬關系分級次入庫,並以此劃分稅務機關之間對相應企業的稅收征管權。在實際運行中,一些與主管稅務機關以及所屬政府不在同一地域的企業,往往得不到當地政府的全力支持,特別是主管稅務機關鞭長莫及,征收管理不能到位c隨著現代企業制度的逐步建立,上述弊端更加突出,與企業改制形成了明顯的矛盾。一方面企業跨地區、跨部門、跨行業、跨所有制實施兼並、聯合、股份制改造,有的還實現了跨國聯合;另一方面各級政府和主管稅務機關之間又因企業納稅主體、隸屬關系的變化,在稅款入庫級次和征收管理上糾纏不休,對企業改制加以行政幹預。尤其是改制後無主管部門的企業的稅收入庫級次、股份制企業所得稅的征收矛盾更突出。

  二、針對上述矛盾和問題提出的建議

  1.清理整頓稅收優惠政策,取消按所有制和區域制定的稅收優惠政策。必須盡快取消按所有制和區域制定的各種稅收優惠政策,並以此爲突破口,全面清理整頓現行稅收優惠政策。使稅收優惠自覺遵從國民待遇原則,從按所有制性質和區域優惠向貫徹國家産業政策、優化産業結構、促進各地區經濟協調發展的稅收優惠轉變,使現行稅制更爲協調統一,稅負公平,以適應建立現代企業制度的需要。

  2.逐步實現增值稅由“生産型”向“消費型”的過渡。從長遠和戰略高度看,我國應加快增值稅由“生産型”向“消費型”過渡的步伐,按照國家産業政策和地區發展戰略,應首先對基礎性産業實行增值稅轉型。考慮到我國財政的承受能力,第一步可由“生産型”轉變爲“收入型”,待條件成熟後,再向“消費型”轉變。

  3.擴大增值稅一般納稅人範圍,促使小規模納稅人向一般納稅人轉變。必須及時調整小規模納稅人政策:(1)有條件地放寬一般納稅人的認定標准,凡實行建賬建制能夠正確核算進、銷項稅額及應納稅額的小規模納稅人,都可轉爲一般納稅人。(2)對于銷售額達到標准而財務核算不符合要求的從事貨物生産、加工勞務和批發生産資料的小型企業,可允許其使用增值稅專用發票,由稅務機關代開,實行17%的稅率,並促使其加強財務核算,盡快向一般納稅人靠攏,向公司化方向發展。

  4.弱化和分流增值稅專用發票扣稅作用。

  解決這個問題除了切實加強增值稅專用發票領購、保管、使用和檢查等各個環節的監督管理外,重要的是采取措施,爲增值稅專用發票減負,弱化和分流增值稅專用發票的扣稅作用。(1)管票與管戶相結合。克服以往單純以票管稅的做法,通過管戶管住稅源,保證稅款及時足額入庫。(2)管票與管賬相結合。增值稅專用發票盡管是增值稅鏈條的關鍵環節,但在企業會計核算中,只是發生經濟業務的原始憑證之一。單純憑增值稅專用發票抵扣稅額,而抛開整個賬務的會計核算,顯然是不明智的。(3)管票與管貨相結合,通過抽查、盤點庫存貨物,檢查貨物的進、銷、調、存、轉,來核對相應的進銷項稅額,克服以往將主要精力耗費在檢查發票是否違規的做法。此外,可探索適當縮小增值稅專用發票使用範圍的新途徑。

  5.完善征管法規,切實加強欠稅管理,加強對非公有制經濟的征收管理。(1)完善稅收征管法律制度。面對現實,需要通過相應的立法程序,修改和完善《征管法》中關于稅務登記違規的處罰條款。提高罰款數額,切實加大懲戒力度。要使處罰手段多樣化,增強其可操作性,如對不按規定辦理稅務登記的納稅人,稅務機關除了處以罰款外,還可查封其貨物、經營工具和經營場所等,迫使其辦理稅務登記;增加有關部門配合,強化稅務登記制約作用的條款。可規定凡未按期辦理稅務登記的納稅人,工商行政管理部門吊銷其營業執照,金融部門不予開戶和貸款,交通管理部門不予辦理車輛上戶及年檢手續等,以增強其制約作用。(2)強化欠稅管理。針對企業改制給欠稅清理帶來的一系列新情況、新問題,稅務機關應在支持企業減輕負擔的同時,從國家利益大局出發,全力以赴收回欠稅。經稅務機關審查,法院依法宣告破産的企業欠稅,應由國家稅務總局授權省級稅務機關審批核銷。對于因企業兼並和拍賣、出售等形成的欠稅,應明確規定由兼並方和購買方負責清繳,不能由主管部門挂賬。

  无力清缴被兼并企业或所购企业欠税的,可视为不具备兼并和购买的资格,不允许其实施兼并和购买行为。对于采取“金蝉脱壳”手段逃避欠税的,应授权税务机关依照新企业是否继续使用老企业经营场地、固定资产、无形资产、技术力量及职工等界定标准,确认是否由新企业承继老企业欠税,并切实强化欠税追缴的执法手段,严格执行加收滞纳金制度。(3)加大对非公有制经济税收征管的力度。应迅速扭转那种重公有制企业税收、轻个体税收,重大税、轻小税的旧观念、旧做法。要探索非公有制经济税收征管的特点和规律,进一步建立健全个体私营等非公有制经济的税收管理办法;要从个体税收的征管实际出发,以及时足额征税为目标,不仅明确纳税人依法自行申报纳税的责任,也要明确税务人员及时足额征税的责任;要在个体税收综合治理和综合服務上下工夫。税务机关要紧紧依靠地方各级党委、政府,与工商、银行、公安、政法、交通、城建、街道、会计师事务所等部门协调配合,在加强税收监控综合治理的同时,为个体私营业户提供综合服務,把综合治理与综合服務有机地结合起来,达到既收好个体税收,又促进非公有制经济发展的效果。

  6.采取有效措施,逐步改變基層“任務治稅”的狀況。應緊緊抓住政府改革和人員精簡分流的機遇,在分稅制財政體制下,變“以支定收”爲“量入爲出”;變“擴大稅收任務保財政”爲“發展經濟保財政”;變“吃飯財政”爲“生産效益性”財政,從而,逐步改變基層“任務治稅”狀況。

  7.大力推进税收属地管理体制。应在进一步完善分税制财政体制的前提下,大力推进税收属地管理体制,所有企业包括外资企业,都应由税务机关按地域切块实施征收管理。这样不仅有利于就近密切监控税源,提供方便、快捷的税务服務,增强征管有效性,保证税款及时足额入库;也有利于当地政府大力支持企业的生产经营。由此引起的财政收入级次变化,应通过将内资企业所得税改为共享税,以及完善财政转移支付制度来解决,以优化资源配置,优化资本结构,促进现代企业制度的建立。

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